ENTRO UN MESE L’EMANAZIONE DELLE DISPOSIZIONI PER IL PAGAMENTO DA PARTE DELL’AMMINISTRAZIONE, CONDANNATA ANCHE ALLE SPESE DI GIUDIZIO (Consiglio di Stato)

FONTE: FICIESSE

N. 00957/2010 REG.DEC.

N. 08540/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 8540 del 2009, proposto da:

Ministero dell'Economia e delle Finanze - Comando Generale della Guardia di Finanza, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

**********, rappresentato e difeso dall'avv. ***************

per la riforma  della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE II n. 05789/2009, resa tra le parti, concernente MANCATA EROGAZIONE INDENNITA' DI COMANDO.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di *********;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2010 il Cons.

Armando Pozzi e uditi per le parti gli avvocati ***********;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, gli  attuali appellati, militari appartenenti al Corpo della Guardia di  finanza, hanno impugnato il silenzio serbato dal loro Comando Generale e  dal Ministero dell'Economia e delle Finanze, sulle istanze dirette alla  emanazione dell’atto di concerto, previsto dalla normativa vigente per  l’erogazione della indennità  di comando terrestre, prevista dall’art. 52  del D.P.R. 18 giugno 2002 n. 164.  Con la sentenza gravata, il Tribunale ha accolto il ricorso ed ha  ordinato gli adempimenti conseguenti, rilevando che le Amministrazioni  non hanno emanato l’atto costituente il presupposto per l’erogazione  della medesima indennità, e ritenendo che alcune note di carattere  interlocutorio non possono essere considerate tali da far ritenere  concluso il relativo procedimento.

2. Avverso la sentenza del TAR, hanno proposto appello il Ministero ed  il Comando Generale della G. d. F.  Le Amministrazioni, dopo aver richiamato la normativa riguardante  l’indennitè  di comando terrestre, hanno dedotto che gli atti nel  frattempo emanati renderebbero inconfigurabile il loro silenzio, sicchè  il ricorso di primo grado dovrebbe essere dichiarato improcedibile.  Gli appellati, costituitisi in giudizio, con memoria hanno contestato la  fondatezza dell’appello. Alla camera di consiglio dell’8 gennaio 2010 la causa è stata trattenuta  in decisione.  DIRITTO 1. Nel presente giudizio (proposto in primo grado al TAR per il Lazio,  ai sensi dell’articolo 21 bis della legge n. 1034 del 1971) è controverso se sussista il silenzio del Ministero dell’economia e delle  finanze e del Comando Generale della Guardia di Finanza in ordine  all’emanazione dell’atto di concerto previsto dall’art. 52, comma 3, del  d.P.R. 18 giugno 2002, n. 164, per il quale “Ai fini della prevista  corresponsione dell'indennità  di comando navale per il personale che  riveste funzioni e responsabilità corrispondenti al comando di singole  unità o gruppi di unità  navali, di cui all'articolo 10 della legge sulle  indennità operative, si provvede all'individuazione dei titolari di  comando con determinazione delle singole Amministrazioni interessate, di  concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze.  L’art. 52, comma 3 (in sede di recepimento dell'accordo sindacale per le  Forze di polizia ad ordinamento civile e dello schema di concertazione  per le Forze di polizia ad ordinamento militare relativi al quadriennio  normativo 2002-2005 ed al biennio economico 2002-2003), ha così esteso  al personale di terra - in posizione funzionale corrispondente ad un  incarico di comando di singole unità o gruppi di unità  navali - la  spettanza della indennità  di comando navale prevista dall’articolo 10  della legge n. 78 del 23 marzo 1983. Con la sentenza gravata, il TAR per il Lazio ha accolto il ricorso degli  appellati, che hanno lamentato l’illegittimità  del silenzio serbato dalle Amministrazioni, che non hanno emanato l’atto di concerto,  prescritto dall’art. 52, comma 3, per l’erogazione della indennità . Con il gravame in esame, le medesime Amministrazioni hanno chiesto che,  in riforma della sentenza del TAR, il ricorso di primo grado sia  respinto o dichiarato improcedibile, poiché sono stati emessi atti di  natura interlocutoria, che hanno ravvisato l’inesistenza di  disponibilità economiche e l’impossibilità  giuridica di emanare l’atto  di concerto.

2. Ritiene la Sezione che l’appello sia infondato e vada respinto.

2.1. L’art. 52, comma 3, sopra riportato ha attribuito alle Amministrazioni appellanti il potere autoritativo n (vincolato nell’an, parzialmente discrezionale nel contenuto e da esercitare di concerto) di  individuare i dipendenti che hanno titolo a percepire l’indennità di  comando, in ragione della titolarità delle posizioni di comando.  In assenza di uno specifico termine fissato dal comma 3, per  l’emanazione dell’atto di concerto si deve ritenere che rilevi il principio generale di ragionevolezza della durata del procedimento, da  determinare in considerazione della efficacia temporale delle previsioni  del d.P.R. n. 164 del 2002.  Trattandosi del biennio economico 2002-2003, il termine di durata  massima del procedimento si può ritenere senz’altro decorso.

2.2. Ad avviso delle Amministrazioni appellanti, il silenzio inadempimento non sussisterebbe, poichè il Comando Generale del Corpo della GdF ha emanato un atto espresso, e cioè ha redatto l’elenco dei  beneficiari dell’indennità in questione, trasmettendolo al “Dicastero di  riferimento”.  Esse hanno al riguardo richiamato la consolidata giurisprudenza di  questo Consiglio, per la quale non è configurabile il silenzio  inadempimento quando sia emesso un qualsiasi atto, espressione della  funzione pubblica, sulla istanza dell’interessato.

2.3. Ritiene la Sezione che, contrariamente a quanto dedotto dalle  appellanti, sia decisiva la mancata conclusione del procedimento, attivato per l’emanazione del provvedimento previsto dall’art. 52, comma 3. Come ha correttamente rilevato la sentenza gravata, il ricorso ex art.  21 bis della legge n. 1034 del 1971 è proponibile per l'accertamento  della illegittimità  del silenzio, perdurante malgrado la sussistenza  dell’obbligo di provvedere, e cioè di portare al termine il procedimento  amministrativo, in applicazione dell'art. 2 della legge n. 241 del 1990. Nei loro rapporti, l’articolo 21 bis della legge n. 1934 del 1971 e  l’articolo 2 della legge n. 241 del 1990 si pongono in un rapporto di  reciproco completamento (disposto dallo stesso art. 2, comma 8), in  coerenza con il principio del buon andamento della pubblica  amministrazione e con quello, rilevante anche per la Convenzione Europea  per i diritti dell’uomo, di effettività  del rimedio di giustizia  amministrativa, previsto dall’ordinamento nazionale.  Ciò comporta che l’interesse all’impugnazione del silenzio non viene  meno per il solo fatto che sia stato emesso un atto meramente  istruttorio o comunque interno, dovendosi verificare se sia stato emesso  un provvedimento che, senza configurare un arresto del procedimento,  corrisponda nel suo contenuto a quello tipico previsto dalla legge, sia  pure non sarisfattivo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 aprile 2009 , n.  2241; Cons. St., sez. V, 25 febbraio 2009, n. 1123).

2.4. Tenuto conto delle osservazioni che precedono, vanno esaminate le deduzioni con cui le Amministrazioni appellanti hanno dedotto che il  lamentato silenzio non sarebbe attualmente configurabile, poichè:
a) con la nota del 6 aprile 2009, il Comando Generale della Guardia di  Finanza ha inviato al Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato  un elenco riguardanti gli incarichi di comando, pari a 7.427 unità  (per  una spesa di circa 9,5 milioni di euro), al fine di acquisire la  condivisione dello stesso Dipartimento ed il relativo stanziamento delle  risorse aggiuntive; 
b) alla stessa nota ha fatto riscontro il Dipartimento della Ragioneria  Generale dello Stato, che ha rilevato come la spesa prevista in  relazione a tale elenco non sia “fronteggiabile nell’ambito delle  risorse indicate in relazione tecnica allegata al citato DPR n. 164 del  2002, “nonchè nella relazione tecnica allegata alla legge 5 novembre  2004, n. 263”, ed ha concluso nel senso della necessità  di una modifica  dell’elenco, per “contenere la spesa nell’ambito delle risorse  stanziate”, invitando il Segretariato Generale della Presidenza del  Consiglio ad attivare le procedure di modifica o di congelamento e  sospensione delle disposizioni di fonte contrattuale, ai sensi dell’art.  7, comma 10, del d. lgs. n. 195 del 1995, richiamando la precedente nota  del 5 giugno 2009;
c) il Comando Generale della Guardia di Finanza, in data 2 novembre  2009, ha rilevato che analoghe questioni sono state risolte per altri  Corpi di Polizia e che non è possibile modificare gli elenchi degli  incarichi di comando, per il principio di omogeneitÀ .  Ad avviso della Sezione, tali atti “ incentrati sulle coinvolte  questioni di carattere finanziario - non hanno il carattere tipico  dell’atto positivo di concerto richiesto dall’art. 52, comma 3, non sono  neppure tali da configurare un vero e proprio arresto procedimentale  (costituendo una corrispondenza tra uffici di rilievo preparatorio) e da  un lato non hanno fatto conseguentemente sorgere un correlativo onere di  impugnazione e dall’altro non hanno fatto venire meno nè l’interesse  degli originari ricorrenti, né l’obbligo di concludere il procedimento (sorto sulla base della norma regolamentare entrata in vigore da circa sette anni e attributiva del beneficio economico subordinato all’emanazione dell’atto di concerto).  Del resto, l’art. 65 del d.P.R. 18 giugno 2002, n. 164 (significativamente rubricato "Copertura finanziaria") a suo tempo ha  valutato l’onere economico derivante dall'attuazione dell'accordo così recepito, con l’indicazione delle relative risorse finanziarie (comma 1) e con l’autorizzazione al Ministro dell'Economia e delle Finanze di  apportare, con propri decreti, le necessarie variazioni di bilancio (comma 2). In questa sede, dunque, non rilevano nè le divergenze tra i dati  indicati nelle note sopra indicate e quelli quantificati nel corso del  procedimento che si è concluso con la norma regolamentare, di  recepimento dell’accordo collettivo, nè le modalià di applicazione dell’art. 7, comma 10, del d.lg. 12 maggio 1995, n. 195 (per il quale  l'ipotesi di accordo sindacale di cui al comma 3 e gli schemi di  provvedimento di cui ai commi 5 e 7 sono corredati da appositi prospetti  contenenti l'individuazione del personale interessato, i costi unitari e  gli oneri riflessi del trattamento economico, nonchè la quantificazione  complessiva della spesa, diretta ed indiretta, ivi compresa quella  eventualmente rimessa alla contrattazione decentrata, con l'indicazione  della copertura finanziaria complessiva per l'intero periodo di validità dei predetti atti). 

3. In conclusione, l’appello in esame va respinto, il che comporta che  il procedimento previsto dall’art. 52, comma 2, del d.P.R. n. 164 del  2002 va comunque concluso entro il termine di trenta giorni, decorrente  dalla data di comunicazione della presente decisione o dalla sua  eventuale previa notifica ad istanza di parte (beninteso, con salvezza  per il conditor iuris di emanare norme in materia, la cui ragionevolezza  potrà essere se del caso valutata nelle sedi previste dal sistema).  La condanna al pagamento delle spese e degli onorari del secondo grado  del giudizio segue la soccombenza. Di essa è fatta liquidazione nel  dispositivo, in misura che tiene conto della serialità dei contenziosi  conseguenti alla mancata conclusione del procedimento.  P.Q.M.  Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione Quarta) respinge  l’appello n. 8540 del 2009 e condanna le Amministrazioni appellanti al  pagamento in favore delle parti appellate al pagamento delle spese ed  onorari di causa, liquidati complessivamente in euro 1.000 (mille),  oltre spese generali, IVA e CPA.  Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità  amministrativa. 

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2010